Marin Božić: Javni dug Republike Hrvatske u tranziciji

 

Sažetak:

Zajedničko svim teorijama političke ekonomije fiskalnog deficita i javnog duga jest da posredno pretpostavljaju dugu demokratsku tradiciju, društveni konsenzus o tržištu kao osnovnom mehanizmu alokacije oskudnih resursa, te visok stupanj razvijenosti financijskih tržišta. Obilježja hrvatskih prilika su slabe institucije, nerazvijeno sekundarno tržište državnih vrijednosnih papira, te procedura donošenja političkih odluka koja često nije demokratska. Stoga postojeće teorije političke ekonomije javnog duga ne mogu objasniti nastanak javnog duga u Hrvatskoj.

Svrha ovog rada jest upozoriti na posebnosti javnog duga Republike Hrvatske u proteklom razdoblju tranzicije. U prvom dijelu rada ukratko su prikazani modeli političke ekonomije javnog duga, objašnjava se razlog njihove ograničene primjenjivosti na hrvatsku situaciju, te su izložene specifičnosti javnog duga koje se mogu očekivati u tranziciji. U drugom dijelu rada istražuju se nastanak javnog duga u Republici Hrvatskoj, njegovo financiranje, te ciljevi upravljanja hrvatskim javnim dugom. Kao uzroci nastanka javnog duga navode se nasljeđivanje dugova bivše SFRJ, priznavanje skrivenog javnog duga (linearna sanacija banaka), tranzicija financijskog sektora, te restrukturiranje realnog sektora. Kao načini financiranja javnog duga Republike Hrvatske analiziraju se neplaćanje dugova proračunskih korisnika i financiranje deficita sustava socijalnih transfera. Na kraju rada upozorava se na dodatne ciljeve upravljanja javnim dugom.

Ključne riječi: politička ekonomija, tranzicija, javni dug, Hrvatska.


Uvod[1]

O problemima javnog duga ovih se dana dosta piše. Među najvažnija postignuća iz prvih sto dana Vlada ubraja opredjeljenje da do kraja godine vrati 9,5 mlrd. Kn  dospjelih dugova proračunskih korisnika (Vlada RH, 2000c). Istodobno, u pripremi je zakonsko rješenje problema duga umirovljenicima. Time se podvlači crta pod proteklih deset godina tranzicije: baš kao i 1991. godine, priznaju se skriveni javni dugovi i preuzima obveza njihova vraćanja. Očito, razlozi nastanka i način financiranja javnog duga u tranziciji nisu isti kao u razvijenim zemljama. Svrha ovog rada je upozoriti na specifičnosti javnog duga Republike Hrvatske u tranziciji.

Prihvaćanje obveze plaćanja tzv. stare devizne štednje, sanacija velikih banaka ili preuzimanje dijela vanjskog duga bivše države samo su neki od čimbenika koji su za posljedicu imali naglo skokovito povećanje obveza države. Takva specifična potraživanja prema državi nije bilo moguće platiti isključivo tekućim prihodima proračuna, već su većim dijelom financirani zaduživanjem. Stoga su razlozi nastanka javnog duga u Hrvatskoj kao i u drugim zemljama u tranziciji drukčiji od razvijenih zemalja.

Tranzicija je promjena koncepcije društvenog i ekonomskog razvoja društva. Takve promjene praćene su opsežnim promjenama ustava i zakona, tj. institucija - formalnih pravila ponašanja. Iako se formalna pravila mogu mijenjati brzo, provedba i neformalna pravila obično se mijenjaju sporo. Tako je tranzicija u Hrvatskoj također obilježena dubokom neusklađenošću formalnih i stvarnih institucija. Neplaćeni dugovi proračunskih korisnika i "umirovljenički dug" primjeri su gdje sama država ne poštuje formalne institucije. Dakle, način financiranja javnog duga u tranziciji se razlikuje od načina financiranja javnog duga u razvijenim zemljama.

Uobičajeni cilj upravljanja javnim dugom jest ostvarenje što povoljnijih uvjeta zaduživanja države. U tranziciji država svojim primjernim ponašanjem može potaknuti brže usklađivanje neformalnih i formalnih institucija (npr. urednim podmirivanjem obveza proračunskih korisnika). S druge strane, izdavanjem kratkoročnih vrijednosnih papira država može potaknuti razvoj financijskih tržišta. To su dodatni ciljevi upravljanja javnim dugom u tranziciji, koji bi trebali imati prioritet nad smanjivanjem troška zaduživanja.

Razloge nastanka javnog duga objašnjavaju teorije političke ekonomije fiskalnog deficita i javnog duga. Te teorije posredno pretpostavljaju izgrađene i čvrste institucije, tržište kao osnovni mehanizam alokacije oskudnih resursa i demokratsku proceduru donošenja odluka. Kako u Hrvatskoj te pretpostavke nisu zadovoljene, logično je očekivati da hrvatski javni dug ostane neobjašnjen. Stoga Bubaš (1998) hrvatski javni dug naziva "slikom - bez okvira".

Obilježja hrvatskih prilika su slabe institucije, nerazvijen mehanizam tržišta proizvodnih faktora (rada i kapitala), te procedura donošenja političkih odluka koja često nije demokratska. U ovom radu se upozorava na specifične razloge nastanka, načine financiranja i dodatne ciljeve upravljanja javnim dugom koje bi trebalo uzeti u obzir pri izradi teorije političke ekonomije da bi se hrvatski javni dug uokvirio u logičnu cjelinu.

U prvom dijelu rada ukratko su prikazani modeli političke ekonomije javnog duga, objašnjava se razlog njihove ograničene primjenjivosti na hrvatsku situaciju, te su izložene posebnosti javnog duga koje se mogu očekivati u tranziciji.

U drugom dijelu rada istražuju se nastanak javnog duga u Republici Hrvatskoj, njegovo financiranje, te ciljevi upravljanja hrvatskim javnim dugom. Kao uzroci nastanka javnog duga navode se nasljeđivanje dugova bivše SFRJ, priznavanje skrivenog javnog duga (linearna sanacija banaka), tranzicija financijskog sektora, te restrukturiranje realnog sektora. Kao načini financiranja javnog duga Republike Hrvatske istražuju se neplaćanje dugova proračunskih korisnika i financiranje deficita sustava socijalnih transfera. Na kraju rada upozorava se na dodatne ciljeve upravljanja javnim dugom.

 

O specifičnostima javnog duga u tranziciji

Politička ekonomija javnog duga

Dva su osnovna smjera kojim je istraživanje nastanka javnog duga krenulo: normativni pristup postavlja načela idealne politike javnog duga, a pozitivni pristup nastoji pokazati zašto se stvarna fiskalna politika razlikuje od takve idealne politike.

Obilježje normativnih pristupa jest pretpostavka o altruizmu nositelja političkih odluka. Dvije osnovne teorije toga pristupa su kejnezijanska teorija deficitarnog financiranja i teorija ujednačavanja poreza čiji je zagovornik Robert E. Barro. Obje teorije zaduživanje opravdavaju i smatraju ga u određenim okolnostima najboljim instrumentom financiranja države. Kejnezijanska teorija tvrdi da se deficitarnim financiranjem države u razdobljima depresije može potaknuti gospodarski uzlet. Nasuprot tome, teorija ujednačavanja poreza tvrdi da deficitarno financiranje nema nikakvog utjecaja na agregatnu potražnju, ali upotrebu duga ipak smatra opravdanom za premošćivanje kratkotrajnih problema u financiranju države, jer stabilne porezne stope smanjuju mrtvi teret oporezivanja (Švaljek, 2000:8-13).

Pozitivni pristup nositelje političkih odluka doživljava kao egoistične demokrate, koji postupaju racionalno u skladu s vlastitim interesima. Alesina i Perotti (1994) navode šest osnovnih skupina modela političke ekonomije javnog duga:

1. model škole javnog izvora osnovni razlog popularnosti zaduživanja pronalazi u "fiskalnoj iluziji" i "racionalnoj ignoranciji glasača";

2. model međugeneracijske preraspodjele polazi od pretpostavke da glasači uopće nisu altruistični, pa je javni dug posljedica preraspodjele u korist sadašnjih, sebičnih generacija;

3. model prostorne raspodjele interesa ukazuju na činjenicu da način biranja članova parlamenta može uzrokovati prekomjernu državnu potrošnju. Ukoliko se zastupnici biraju na način da svaki zastupa određeno geografsko područje, političari će promatrati isključivo interes područja koje zastupaju, precjenjujući koristi, a podcjenjujući troškove programa politike raspodjele;

4. model s naglaskom na važnost proračunskih institucija polazi od pretpostavke da je sklonost deficitarnom financiranju i zaduživanju svojstvena političarima i birokratima. Stoga se veličina proračunskog deficita i javnog duga može regulirati samo ako se uspostave odgovarajuća pravila i zakoni na osnovu kojih se predlaže, odobrava i ostvaruje državni proračun;

5. modeli s javnim dugom kao strateškom varijablom polaze od pretpostavke da će današnji političari strateški izabrati veličinu zaduživanja kako bi utjecali na ishod izbora i/ili odluke budućih političara na vlasti;

6. Zajednički je zaključak modela koalicijskih vlada da neslaganje između koalicijskih partnera u vladi uzrokuje "kratkovidnu" ekonomsku politiku. Jedan od oblika takve kratkovidne politike jest prekomjerno zaduživanje.

Zajedničko svim teorijama kako normativnog, tako i pozitivnog pristupa jest da posredno pretpostavljaju dugu demokratsku tradiciju, društveni konsenzus o tržištu kao osnovnom mehanizmu alokacije oskudnih resursa, te visok stupanj razvijenosti financijskih tržišta. Stoga su ovi modeli uglavnom neprimjenjivi u Hrvatskoj. Kejnezijanska teorija deficitarnog financiranja pad gospodarske aktivnosti shvaća kao posljedicu pada agregatne potražnje. Veliki pad društvenog proizvoda u zemljama u tranziciji je, najkraće rečeno, odraz krize ponude nastale zbog sloma klirinškog tržišta i promjena formalnih institucija. S druge strane, svi modeli pozitivnog pristupa podrazumijevaju demokratsku proceduru donošenja odluka. Iako tranzicija, između ostalog, znači i prijelaz u parlamentarnu demokraciju, to ne znači da će se odmah odluke stvarno i donositi demokratski. U zemljama suočenim s teškim procesom cijepanja multinacionalnih država može se očekivati jača koncentracija moći u vrhu izvršne vlasti, pa i elemente autokratskog oblika vladanja državom.

 

Specifičnosti javnog duga u tranziciji

"Suvremena osnovna struja u ekonomiji treba jedan dodatni program istraživanja kako bi razmatrala promjene u strukturi ekonomskih sustava i njihovu transformaciju u vremenu. Trebamo teoriju u kojoj je sam društveni sustav varijabla..."

Thráinn Eggertsson (2000:147)

Zbog neizgrađenog tržišta i nepostojanja tradicije demokratskog donošenja odluka, postojeće teorije političke ekonomije ne uspijevaju objasniti nastanak javnog duga u tranziciji. Tranzicija samoupravnog socijalizma u tržišnu demokraciju je proces promjene koncepcije uređenja društvenog i ekonomskog sustava Republike Hrvatske. Cilj tranzicije jest promjena uloge države, funkcije cilja financijskog sektora, strukture realnog sektora, i svjetonazora građana. Država prestaje biti upravljač mikroekonomskih procesa i postaje regulator makroekonomskih parametara. Drugim riječima, mjere ekonomske politike više nisu okomite (usmjerene na pojedinačni tržišni subjekt), nego postaju vodoravne (usmjerene na sve tržišne subjekte). Cilj regulacije makroekonomskih parametara jest stabilnost porezne stope, kamatne stope i tečaja nacionalne valute. Funkcija cilja financijskog sektora mijenja se u cijelosti. U samoupravnom socijalizmu financijski sektor služio je kao glavni mehanizam provođenja administrativnih odluka pa krediti nisu odobravani na komercijalnim osnovama. Umjesto vlastite dobiti, banke su uvećavale korisnost menadžmenta, velikih dužnika i političkih struktura. Nasuprot tome, u kapitalizmu su profitabilnost i rizičnost ulaganja osnovna načela kreditne politike poslovnih banaka. U realnom sektoru, tržište postaje temeljni mehanizam alokacije oskudnih resursa, a ubrzano se izgrađuje tržište proizvodnih faktora - tržište rada i tržište kapitala. Prihvaćanje kapitalizma znači prihvaćanje vlastite odgovornosti za vlastitu sudbinu. Novi motivacijski sustav vodi većoj nejednakosti u društvu, a kao posljedica liberalizacije uvoza dolazi do brze "tranzicije funkcije potražnje", tj. struktura potražnje vrlo brzo postaje slična razvijenim zemljama.

Okvir svih ovih promjena su promjene u pravilima ponašanja. U ovom radu, pojam koji se koristi kako bi se jednom riječju obuhvatilo kako propisana, tako i uvriježena pravila ponašanja jest "institucija". Institucije se dijele na formalne i neformalne. Formalne institucije čine ustav, statuti, običajno pravo i ostale državne odluke i propisi. Neformalne institucije obuhvaćaju tradiciju, običaje, moralne vrijednosti, religijska vjerovanja i sve druge norme ponašanja usvojene tijekom vremena (Bejaković, 2000). Dakle, formalne institucije odgovaraju na pitanje "kako se mora ponašati", a neformalne na pitanje "kakvo ponašanje jest". Ukoliko su se formalne institucije razvile tijekom vremena kao posljedica dugotrajnog procesa pokušaja i pogreške, kao što je to slučaj u zapadnim zemljama (Šušteršič, 2000), tada je suvišno uopće postavljati pitanje usklađenosti formalnih i neformalnih institucija. Jasno je da su formalne institucije učinkovite, jer su nastale endogeno, odnosno iz samog sustava. Ključni problem tranzicije predstavlja činjenica da su formalne institucije egzogene, prenesene iz sustava uspješnih tržišnih demokracija u sustave koji se nalaze na samom početku izgradnje takvog društva. Formalne institucije mogu se mijenjati naglo, ali neformalne institucije mijenjaju se sporo (Eggertsson, 1999:66). Stoga dolazi do neusklađenosti neformalnih i formalnih institucija, što se očituje u neučinkovitosti sudova i samovolji političara na vlasti.

Posebni razlozi nastanka javnog duga u tranziciji jesu preuzimanje obveze plaćanja (poznatog i skrivenog) javnog duga nastalog u "napuštenom" režimu, promjena funkcije cilja financijskog sektora, te potreba za strukturnom prilagodbom realnog sektora. Troškovi prethode koristima koje se očekuju od tranzicije, a kako je tekućim prihodima neizvedivo platiti troškove, dolazi do akumulacije javnog duga. Troškovi tranzicije financijskog sektora nastaju na početku tranzicije, zbog nužnog "povlačenja crte" prije započinjanja samog procesa, te u odmakloj fazi, kada se troškovi nastali zbog neusklađenosti neformalnih i formalnih institucija ponovno podnose državi "na naplatu". "Povlačenje crte" na početku znači priznati i preuzeti obvezu plaćanja skrivenog javnog duga nastalog zbog korištenja financijskog sustava kao poluge mekog proračunskog ograničenja. Troškovi neusklađenosti neformalnih i formalnih institucija - troškovi sanacije i stečajeva banaka - znače preuzimanje odgovornosti države za neučinkovit nadzor nad bankama i nastavljeni politički utjecaj na njihovo poslovanje. Restrukturiranje realnog sektora nužno je praćeno otpuštanjem "viška" radne snage. Ukoliko okolnosti (naprimjer, rat) ne dozvoljavaju brzi rast privatnog sektora koji bi mogao zaposliti radnu snagu, povećat će se broj nezaposlenih i omjer neaktivnog i aktivnog stanovništva. Stoga će se sustav socijalnih transfera suočiti sa smanjenim brojem aktivnih osiguranika. S druge strane, povećat će se broj korisnika socijalne skrbi, naknade za nezaposlene, te naročito mirovinskog osiguranja.

Zbog neučinkovite sudbene vlasti[2] nositelji političkih odluka mogu se odlučiti na financiranje javnog duga iznuđenim javnim zajmom, odbijajući podmiriti obveze prema vjerovnicima. Korisnici mirovinskog osiguranja, te dobavljači roba i usluga sektora države lako mogu postati vjerovnici države.

Dodatni ciljevi upravljanja javnog duga u tranziciji nastaju zbog potrebe poticanja razvoja financijskih tržišta. Kako bi se što prije razvilo tržište kapitala, potrebno je izdavati državne vrijednosne papire i u zemlji, bez obzira na kamatnu stopu koja je viša nego u inozemstvu. Jednako tako, država bi se trebala odreći financiranja dugova proračunskih korisnika iznuđenim javnim zajmom korisnika sustava socijalnih transfera te dobavljača roba i usluga sektora države.

Ukratko rečeno, nagla akumulacija javnog duga i pojava skrivenog javnog duga u tranziciji posljedice su promjene koncepcije uređenja ekonomskog i društvenog sustava neke zemlje koja dovodi do neusklađenosti formalnih i neformalnih institucija i visokih troškova prilagodbe gospodarstva. Obilježja javnog duga u tranziciji su specifični uzroci nastanka, načini financiranja, te dodatni ciljevi upravljanja javnim dugom.

 

Uzroci nastanka javnog duga Republike Hrvatske u tranziciji       

Naslijeđeni javni dug

Pod javnim dugom Republike Hrvatske koji je naslijeđen od bivše države obično se navodi preuzeti dio vanjskog duga bivše države Pariškom i Londonskom klubu. Međutim, zbog operacija Narodne banke Jugoslavije (NBJ) i utjecaja političke elite na kreditnu politiku poslovnih banaka, u naslijeđeni javni dug treba ubrojiti i skriveni javni dug, priznat mjerama linearne sanacije banaka 1991. godine.

Vanjski javni dug

Inozemnu ili vanjsku zaduženost neke zemlje čini zaduženost svih sektora prema inozemstvu, u što se ubraja vanjski dio javnog duga (dug države), te zaduživanje u inozemstvu sektora kućanstva, poduzeća i banaka (Babić, 1997). Drugim riječima, vanjski dug se dijeli na vanjski javni i vanjski privatni dug. Međutim, u samoupravnom socijalizmu, gdje prevladava društveno a ne privatno vlasništvo, dug svih sektora prema inozemstvu ustvari dug države (Švaljek, 2000). Stoga se naslijeđeni vanjski dug i ne dijeli na javni i privatni, već na nealocirani i alocirani javni dug. Dužnik po nealociranom dugu su bivša federalna država ili NBJ, dok je za alocirani dug moguće identificirati poduzeća koja su bili krajnji korisnici.

Nakon što su republike koje su proglasile neovisnost priznate od međunarodne zajednice, SFRJ je prestala postojati kao subjekt međunarodnog javnog prava, te je započeo proces raspodjele jugoslavenskih vanjskih dugova. S alociranim dugom nije bilo problema: Hrvatska je preuzela obvezu vraćanja svih dugova koje su ugovorile ili za koje su jamčile pravne osobe sa sjedištem u Republici Hrvatskoj.[3] Kod nealociranog duga raspodjela je vršena prema formuli koja je na objektivan način izražavala relativni prosječni udio pojedine nove države u ukupnoj ekonomiji stare države. Tako je Hrvatska preuzela 28,49 posto dugova koje je ugovorila ili za koje je jamčila bivša SFRJ, a koji se nisu mogli pripisati niti jednoj državi sljednici bivše SFRJ (Ministarstvo financija RH, 1998:68).

Dio dugova bivše države prema zemljama vjerovnicima, članicama Pariškog kluba preuzet je potpisivanjem Usklađenog zapisnika o konsolidaciji duga Republike Hrvatske 31. ožujka 1995. godine u Parizu, a dio jugoslavenskih dugova prema komercijalnim bankama preuzet je potpisivanjem Osnovnog sporazuma sa presjedavajućim Londonskog kluba 26. travnja 1996. godine[4]. Ukupan preuzeti vanjski dug prema Londonskom i Pariškom klubu iznosio je 2,55 mlrd. US $. Dobivanjem investicijske kreditne ocjene početkom 1997. godine zaokružen je proces regulacije odnosa s vanjskim kreditorima i otvorena je mogućnost samostalnog nastupa Republike Hrvatske na međunarodnom tržištu kapitala. (Ministarstvo financija RH, 1998:68-70).

 

Skriveni javni dug

Samoupravni socijalizam predstavljao je spoj elemenata tržišne alokacije resursa i proklamirane vladavine radničke klase, zbog čega je ekonomski sustav Jugoslavije često nazivan trećim putem (Ribnikar, 1992) - pravednijim od kapitalizma, a učinkovitijim od centralnog planiranja. Samoupravni socijalizam je privatno vlasništvo većim dijelom ukinuo, a državno vlasništvo u cijelosti zamijenio društvenim, dajući radnicima kontrolu nad proizvodnim sredstvima.

Koncept društvenog vlasništva poboljšao je način upravljanja postojećim poduzećima, ali nije predvidio subjekte zainteresirane za otvaranje novih tvrtki: privatne investicije su zabranjene, dok je s druge strane državi uloga investitora nominalno oduzeta.[5] Teoretski, postojeća poduzeća mogla su se razvijati i organski - investirajući ostvarenu dobit, ali kako je u praksi postojala potreba za brzim rastom postojećih i otvaranjem novih tvrtki, stvoren je specifičan financijski sustav. Poduzećima je omogućeno osnivanje poslovnih banaka čija je osnovna funkcija bila osigurati što jeftinije kredite svojim osnivačima (Ribnikar, 1992). S druge strane, postojanje takvog bankarskog sektora omogućilo je političkoj eliti da - upravo suprotno proklamiranom povlačenju utjecaja države - ostvari još čvršći nadzor nad ekonomskim sustavom (Šonje, 1996).

S obzirom na činjenicu da je poslovno bankarstvo korišteno kao glavna poluga mekog proračunskog ograničenja, profitabilnost i rizičnost ulaganja nisu bili osnovni parametri kreditne politike banaka. Stoga su loši plasmani bili prije pravilo nego izuzetak. Analiza dobre aktive banaka prema podacima za 1989. godinu pokazala je kako je loša aktiva bila dvostruko veća od kapitala banaka (Jankov, 2000:2). Prevladavajuća loša aktiva bankarskog sektora nije ništa drugo do skriveni javni dug nastao u napuštenom režimu.

Osim u bilancama poslovnih banaka, javni dug bio je skriven i u bilanci Narodne banke Jugoslavije (NBJ). Jedan od oblika javne potrošnje putem operacija NBJ predstavljalo je subvencioniranje troškova poslovnih banaka po osnovi devizne štednje. Mates (1991) opisuje nastanak specifične situacije u jugoslavenskom deviznom sustavu krajem sedamdesetih godina, gdje je na temelju velikog zaduživanja u inozemstvu postojalo obilje deviza. To je omogućilo uvođenje međubankarskog deviznog tržišta, gdje su poslovne banke mogle devizna sredstva, potrebna njihovim komitentima za plaćanje uvoza, kupiti od NBJ. Tako je nestao osnovni motiv poslovnih banka za prikupljanje devizne štednje od građanstva.[6] S druge strane, NBJ bila je zainteresirana da se devizna štednja zadrži, jer predstavlja bitan čimbenik očuvanja vanjske likvidnosti. Stoga je uvedeno obvezno redeponiranje deviznih depozita kod NBJ, a bankama su odobravani krediti u dinarskoj protuvrijednosti. Teret tečajnih razlika, a kasnije i teret plaćanja kamata na deviznu štednju preuzela je NBJ, čime su poslovne banke bile osigurane od tečajnog rizika po deviznoj štednji.

Kako objašnjava Kliska (1991), odnos između redeponiranih deviznih sredstava kod NBJ i na osnovu njih poslovnim bankama odobrenih dinarskih sredstava poslije 1986. godine postao je izrazito neuravnotežen: devizne rezerve su potrošene, nerevalorizirana dinarska protuvrijednost obezvrijeđena je hiperinflacijom, a sredstva za pokriće kamata na devizne štedne uloge nisu osigurana. Tako je nastao javni dug skriven u bilanci NBJ.

Nestabilna politička situacija imala je za posljedicu masovno povlačenje deviznih štednih uloga iz banaka krajem 1990. godine i početkom 1991. godine, pa je federalna vlada u travnju 1991. godine ograničila raspolaganje deviznim ulozima. Dakle, uspostavljeno je stanje tzv. stare devizne štednje (Kliska, 1991). Isključivanjem Hrvatske iz monetarnog sustava Jugoslavije taj je problem postalo nužno riješiti samostalno, jer su potraživanja hrvatskih banaka prema NBJ postala bezvrijedna (Jankov, 2000).

Skriveni javni dugovi, odnosno loši plasmani banaka i problem stare devizne štednje doveli su 1991. godine hrvatske poslovne banke u stanje ozbiljne tehničke nesolventnosti. Kako bi se spriječila panika među štedišama te zadržalo imalo javnog povjerenja u banke za vrijeme rata, donesena je odluka o priznavanju ovih javnih dugova (Babić, Jurković i Šonje, 1999). Problem loše aktive banaka riješen je izdavanjem Obveznica za restrukturiranje gospodarstva u Republici Hrvatskoj (tzv. velike obveznice), čime je država preuzela obvezu otplate dospjelih dugova velikih državnih poduzeća, a problem bezvrijednih potraživanja banaka prema NBJ uklonjen je donošenjem Uredbe o pretvaranju deviznih depozita građana kod banaka u javni dug Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 71/91.), tako da su potraživanja po redeponiranim deviznim depozitima kod NBJ zamijenjena obveznicama Republike Hrvatske.

Dug po osnovi stare devizne štednje krajem 1991. godine iznosio je 5,03 mlrd. DEM, dok su tzv. velike obveznice izdane u iznosu od 1,55 mlrd. DEM. Prema podacima Ministarstva financija (2000:22) unutarnji javni dug Republike Hrvatske nastao mjerama linearne sanacije banaka krajem ožujka 2000. godine iznosio je 8,22 mlrd. kn.

 

Tranzicija financijskog sektora

Sanacija velikih banaka

Izdavanjem velikih obveznica i obveznica na osnovi stare devizne štednje sačuvano je povjerenje građana u banke za vrijeme rata. Veliki dio devizne štednje "izvučene" u 1990. i 1991. godini postupno se tijekom sljedeće dvije godine vratio u domaće banke. S druge strane, banke koje su prije bile loše, nastavile su raditi loše. Stoga se navedene mjere često nazivaju "linearnom sanacijom banaka". Zbog nedostatka potrebne političke i makroekonomske stabilnosti, cjelovito restrukturiranje financijskog sektora nije provedeno jer su izostale uobičajene sanacijske mjere (promjena uprave i vlasničke strukture). Drugim riječima, linearna sanacija banaka bila je tek bilančna sanacija, uklanjanje loše aktive, ali se funkcija cilja banaka nije promijenila. Kako navode Babić, Jurković i Šonje (1999:89), velikim su bankama i dalje uz menadžment, upravljali političari i veliki dužnici.

Nastavljeno loše poslovanje velikih banaka nametnulo je potrebu nove sanacije. Sredinom 1994. godine donesen je novi Zakon o sanaciji i restrukturiranju banaka ("Narodne novine", broj 44/94.) kojim su predviđene mjere za zadovoljavanje nužnih i dovoljnih uvjeta oporavka banaka. Prema tom Zakonu, sanacija uključuje (ponovno) uklanjanje loše aktive, dokapitalizaciju banaka, te vlasničku transformaciju čime se iz upravljanja bankama isključuju značajni dužnici.

Proces sanacije nije mogao otpočeti prije uspostavljanja makroekonomske i političke stabilnosti. Prvi preduvjet sanacije je stabilnost cijena, jer bi vrijednost sredstava za dokapitalizaciju banke uslijed inflacije bila smanjena (Kraft, 1995). Osim toga, u uvjetima rata banke su imale posebnu ulogu financiranja državne "logistike" - velikih državnih poduzeća, izvanproračunskih fondova i javnih poduzeća (vidi npr. Marđetko, 1996). Stoga su tek okončanjem ratnih sukoba u kolovozu 1995. godine ispunjeni svi preduvjeti sanacije velikih banaka.

Ciljevi sanacije bili su rješavanje problema likvidnosti i solventnosti banaka, te osposobljavanje banke za uspješno poslovanje. Likvidnosni problemi Riječke i Splitske banke riješeni su u postupku predsanacije otkupom dijela tzv. velikih obveznica. Problem solventnosti riješen je "čišćenjem" bilanci banaka: potencijalni gubici otpisivani su teret jamstvenog kapitala. Državna agencija za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka izdala je obveznice za pokriće potencijalnih gubitaka koji se nisu mogli otpisati na teret jamstvenog kapitala te za dokapitalizaciju banke. Da bi se spriječilo daljnje kreditiranje loših dužnika, stara poslovodstva banaka su smijenjena, a dionice bivših vlasnika poništene.

Fiskalne troškove promjene funkcije cilja velikih banaka čine troškovi potrebne dokapitalizacije banaka: ukupan iznos obveznica izdanih za sanaciju Riječke banke, Splitske banke i Privredne banke Zagreb iznosio je 2,75 mlrd. kn ili 730 mil. DEM.

 

Konsolidacija bankarskog sustava

Hrvatska je kao i gotovo sve tranzicijske zemlje prošla kroz dvije bankovne krize: prvu krizu, tzv. starih banka, te drugu krizu dijela banaka osnovanih nakon promjene ekonomskog sustava koja je u Hrvatskoj nastupila početkom 1998. godine (Škreb, 2000). Rješavanje druge krize zahtijevalo je sanaciju dvije i stečaj 17 štedno-depozitnih institucija (12 banaka i 5 štedionica).

Osnovne uzroke krize Jankov (2000) nalazi u suviše rizičnoj kreditnoj politici određenih banaka, sužavanju mogućnosti inozemnog zaduživanja nakon azijske i ruske krize, te povećanju fiskalnih prihoda zahvaljujući uvođenju poreza na dodatnu vrijednost. Prema njemu, dio odgovornosti za krizu snosi i središnja banka koja nije pravodobno poduzela mjere za sprječavanje, nego je intervenirala tek nakon izbijanja krize. S druge strane, Škreb (2000) kao glavne uzroke krize navodi širokogrudno davanje odobrenja za rad banaka u prvoj polovici devedesetih godina, nedovoljnu osposobljenost središnje banke za djelotvoran nadzor banaka, zakonsku regulaciju koja nije omogućavala aktivnu ulogu središnje banke, te političku klimu u kojoj je bankovni sustav "rastao".

Očito, ovi autori upozoravaju na neusklađenost formalnih i neformalnih institucija. Formalnim institucijama propisani su svi uvjeti potrebni za brz, ali stabilan razvoj bankarskog sektora: slobodno osnivanje banaka uz uvjete koji su jednaki za sve, te stručni nadzor nad bankama. Zakonom o bankama i štedionicama ("Narodne novine", broj 94/9.3) formalno se osigurava neovisnost banke o državnim i upravnim organima te se dopušta osnivanje banaka svima koji dokažu da za obavljanje poslova raspolažu potrebnim sredstvima, kapitalom i stručnim znanjem za vođenje banke. Zakon o narodnoj banci Hrvatske ("Narodne novine", broj 74/92.) određuje kontrolu banaka kao jedan od osnovnih zadataka središnje banke. Funkcija nadzora banaka jest rano otkrivanje nesolventnosti banaka i "moralnog hazarda" te sprječavanje njegova širenja, sa krajnjim ciljem smanjivanja društvenih troškova lošeg poslovanja neke banke (NBH, 1997).

Neformalne institucije nisu bile usklađene s formalnim pravilima ponašanja: razvoj nadzora nad bankama tekao je sporije od širenja novih banaka. Uz to, nastavljene su uske veze nositelja političkih odluka s pojedinim bankama.

Sektor nadzora i kontrole u Hrvatskoj narodnoj banci organizacijski je utemeljen tek 1993. godine, tj. istodobno s donošenjem Zakona o bankama i štedionicama. Problemi su nastali zbog toga što su za stvaranje djelotvornog sustava nadzora i kontrole potrebne godine obrazovanja, rada i stjecanja iskustva (Škreb, 2000), dok je broj banaka u svega nekoliko godina udvostručen.

Konsolidacija bankarskog sustava obuhvaća sanaciju Dubrovačke i Croatia banke, te proces uklanjanja loših banaka i štedionica s tržišta koji je započeo nakon donošenja novog Zakona o bankama ("Narodne novine", broj 161/98.) krajem 1998. godine. Fiskalni troškovi konsolidacije obuhvaćaju troškove sanacije Dubrovačke i Croatia banke, te troškove isplate osigurane štednje kod banaka i štedionica nad kojima je otvoren stečajni postupak. U procesu sanacije Dubrovačke banke izdane su obveznice u iznosu od 2,6 mlrd. kn (Ministarstvo financija RH, 1999:55). Trošak isplate osigurane štednje kod banaka i štedionica nad kojima je otvoren stečajni postupak procjenjuje se na oko 400 mil. US $ (Škreb, 2000).

 

Restrukturiranje realnog sektora

Temeljni proces tranzicije, proces je restrukturiranja realnog sektora. Za javni dug je od posebne važnosti promotriti posljedice neelastičnosti rashoda socijalnih transfera u uvjetima pada gospodarske aktivnosti i povećanja udjela neaktivnog stanovništva. S druge strane, strukturna prilagodba olakšana je mogućnošću strukturnog zaduživanja pri međunarodnim financijskim institucijama u kojima je Republika Hrvatska nakon međunarodnog priznanja ostvarila članstvo.

 

Strukturno zaduživanje

Nakon što su udjeli bivše države u imovini i obvezama Međunarodnog monetarnog fonda (IMF) podijeljeni na države nasljednice, Republika Hrvatska vrlo je brzo postala punopravnom članicom IMF-a, Svjetske banke za obnovu i razvoj (IBRD), Europske banke za obnovu i razvoj (EBRD) i Europske investicijske banke (EIB), a nakon što je primljena u punopravno članstvo Vijeća Europe krajem 1996. godine, Hrvatska je stekla pravo da postane i punopravnom članicom Fonda Vijeća Europe za socijalni razvitak (Ministarstvo financija RH, 1998:74-84).

U razdoblju od 1994. do 1998. godine Republika Hrvatska je, kao izravni dužnik, ugovorila sa Svjetskom bankom za obnovu i razvoj deset dugoročnih zajmova za financiranje obnove kuća i infrastrukture, razminiranje, zaštitu okoliša, razvoj službi za potporu obiteljskih poljoprivrednih gospodarstava, dugoročne investicijske projekte privatnih tvrtki i slično. Dug prema IBRD-u je krajem 1998. godine iznosio 338,3 mil. US $, u što je pored novih zajmova, uključen i dio dugova bivše SFRJ preuzet učlanjenjem u tu organizaciju (Ministarstvo financija RH, 1999:61).

Prioriteti poslovanja Europske banke za obnovu i razvoj su pomoć i ubrzavanje procesa tranzicije i razvoj privatnog sektora u zemljama Srednje i Istočne Europe. U razdoblju od 1994. do 1998. godine, EBRD je u Hrvatskoj financirao sveukupno 26 projekata (sedam u javnom i 19 u privatnom sektoru) za podupiranje privatizacije i restrukturiranja poduzeća. Važno je napomenuti da je samo dio duga gospodarstva Hrvatske prema EBRD-u javni dug: Republika Hrvatska dužnik je temeljem tri zajma čiji je ukupni iznos 82,5 mil. US $, te u svojstvu jamca u četiri zajma čija je ukupna vrijednost 238,9 mil. US $.

Dug Republike Hrvatske prema Europskoj investicijskoj banci rezultat je isključivo preuzimanja dijela dugova bivše SFRJ. Novih kreditnih ugovora nije bilo jer je Europska unija nakon hrvatske akcije oslobađanja okupiranih područja u kolovozu 1995. godine zamrznula započete razgovore o uspostavi institucionalnih veza s Republikom Hrvatskom, čime je onemogućen nastavak izravne suradnje s EIB-om.

U 1998. godini ugovoreni su prvi zajmovi Fonda Vijeća Europe za socijalni razvitak namijenjeni obnovi škola i objekata zdravstvene zaštite na području istočne Slavonije u svrhu ostvarenja nužno potrebnih preduvjeta za ubrzanu reintegraciju i rješavanja ratom izazvanih problema (Ministarstvo financija RH, 1999:66).

 

Socijalni transferi[7]

Restrukturiranje realnog sektora zbog gubitaka klirinškog i jugoslavenskog tržišta za veliki broj poduzeća značilo je stečaj ili likvidaciju. Pad zaposlenosti u velikim poduzećima ne mora nužno značiti i dugotrajni pad formalne zaposlenosti. Iskustva zemalja u tranziciji pokazuju da brz rast privatnog sektora uz visoka izravna strana ulaganja može osjetno pomoći pri rješavanju problema viška radnika u državnim poduzećima. Kako su u Hrvatskoj zbog domovinskog rata strana ulaganja gotovo u potpunosti izostala, početno povećanje broja nezaposlenih nije smanjeno naknadnim otvaranjem novih radnih mjesta u privatnom sektoru. Za sustav socijalnog osiguranja manje zaposlenih znači više korisnika, a manje aktivnih osiguranika.

U devedesetim godinama uvećali su se problemi hrvatskog sustava mirovinskog osiguranja. S jedne strane, problem nezaposlenosti rješavan je pojačanim prijevremenim umirovljenjem, dok je s druge strane rat povećao broj invalidskih umirovljenja. Zbog sve većeg broja korisnika, a sve manjeg broja aktivnih osiguranika, ni visokih 21,5 posto doprinosa za mirovinsko osiguranje nije bilo dovoljno za pokrivanje rashoda mirovinskog fonda. Tekući deficit mirovinskog osiguranja financiran je transferima iz proračuna i zaduživanjem kod bankarskog sektora. Transferi iz proračuna neprestano su povećavani: od 0,3 posto BDP-a u 1995. godini do 2,75 posto u 1998. godini. (Ott et al., 2000b:93). Tako je mirovinski fond postao jedan od značajnijih generatora deficita konsolidiranog državnog proračuna.

Hrvatska je početkom devedesetih godina zabilježila veliki pad BDP-a. Istodobno, rashodi za zdravstvo (po prirodi neelastični) nisu slijedili taj trend. Tako je nastala paradoksalna situacija da je Hrvatska u prvoj polovini 1990-tih imala najviši udio izdvajanja za zdravstvenu zaštitu (8,5 posto BDP-a) od 75 promatranih zemalja u svijetu (Ott et al., 2000:34). Usprkos visokoj stopi doprinosa za zdravstveno osiguranje (18 posto bruto plaće), smanjenje aktivnih osiguranika i velik nominalni porast izdataka za plaće zdravstvenih djelatnika doveli su do teškoća u financiranju zdravstva: neplaćene obveze Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje krajem 1996. godine iznosile su gotovo milijardu kuna, a krajem 1998. godine čak 3,76 mlrd. HRK (Ott et al., 2000b:100).

 

Tablica 1. Tekući prihodi i rashodi HZMO i HZZO (u milionima kn)

HRVATSKI ZAVOD ZA MIROVINSKO OSIGURANJE

 

1996.

1997.

1998.

1999.

Plan 2000.

Tekući prihodi

11105

12439

11823

12553

14708

Tekući rashodi

12394

15532

16522

19029

20750

Tekući manjak

1289

3093

4699

6476

6042

HRVATSKI ZAVOD ZA ZDRAVSTVENO OSIGURANJE

 

1996.

1997.

1998.

1999.

Plan 2000.

Tekući prihodi

8134

8535

9914

10240

11102

Tekući rashodi

8736

9176

11401

12665

12823

Tekući manjak

602

641

1487

2425

1721

Izvor: Ministarstvo financija RH (2000)

Tablica 1. jasno ukazuje na neodrživo stanje sustava mirovinskog osiguranja i zdravstvene zaštite. Reformom mirovinskog osiguranja trebao bi se napustiti sustav čiste generacijske solidarnosti i uvesti drugi i treći stup obvezne i dobrovoljne kapitalizirane štednje. Cilj reforme postojećeg sustava zdravstvenog osiguranja trebao bi biti racionaliziranje troškova, unapređenje cjelokupnog stanja u zdravstvu, te smanjenje stope doprinosa za zdravstveno osiguranje. Reformom se teži jačem oslanjanju na privatno osiguranje i jačanju tržišnih elemenata sustava zdravstvene zaštite.

Način financiranja javnog duga Republike Hrvatske

Iznuđeni javni zajam dobavljača roba i usluga sektora države

U načine financiranja javnog duga obično se ubrajaju zaduživanje kod središnje banke, izdavanje vrijednosnih papira na tržištu kapitala i zaduživanje kod poslovnih banaka. U uvjetima nerazvijenog domaćeg tržišta kapitala, financiranje duga izdavanjem vrijednosnih papira je otežano. Uz to, nesklad formalnih i neformalnih institucija zbog nedosljedne trodiobe vlasti i neučinkovitog sudstva omogućuje državi odgađanje plaćanja dugova prema dobavljačima roba i usluga.

Pored privatizacije (Crkvenac, 1997) i stabilizacije (Lokin et al., 2000), problem nelikvidnosti često se povezuje i s velikim neisplaćenim dugovanjima države privatnom sektoru. Prema podacima Vlade Republike Hrvatske (2000), krajem 1999. godine ukupan dospjeli dug državnog proračuna iznosio je 9,58 mlrd. kn. Struktura duga po proračunskim korisnicima prikazana je na slici 1.

 

Slika 1: Struktura dugova po ministarstvima

 Izvor: Vlada Republike Hrvatske (2000)

Od 9,58 mlrd. kn, 40 posto se odnosi na deficit sustava socijalnih transfera: dug Ministarstva zdravstva Hrvatskom fondu za zdravstveno osiguranje, te dug Ministarstva rada i socijalne skrbi Hrvatskom zavodu za mirovinsko osiguranje. Daljnjih 25 posto ukupnih dugova može se pripisati tranziciji financijskog sektora: dug Ministarstva financija odnosi se na sredstva namijenjena isplati osigurane štednje kod "propalih" banaka i štedionica. Preostalih 35 posto odnosi se na neplaćene obveze proračunskih korisnika, pri čemu dominiraju Ministarstvo obrane (930 mil. kn) i Ministarstvo za javne radove, obnovu i graditeljstvo (700 mil. kn). Financiranje izdataka akumulacijom tekućih dugova prema dobavljačima može se objasniti nepostojanjem sustava jedinstvenog računa državne riznice, što je omogućilo pojedinim ministarstvima da... stvaraju obaveze izvan i iznad dopuštenog (Kuštrak, 2000:38). Akumulirani tekući dugovi redovito su se prenosili u sljedeću godinu pa se u praksi događalo da je proračun tekuće godine izvršavao obveze prošle godine. Kada sustav državne riznice bude uveden, već sam pokušaj obveze dolazit će na verifikaciju. Tako će državna riznica postati kontrolor svega što se zbiva u državnoj upravi.

Između ostalih, dva neostvarena cilja srednjoročnog programa Vlade RH za razdoblje 1998.-2000. su značajno smanjenje izdataka za obranu te uvođenje sustava državne riznice do kraja 1998. godine (Vlada RH, 1997). Hrvatska je na obranu krajem 1999. godine trošila 2,7 puta više od europskog prosjeka (Svjetska banka, 2000:40). Istovremeno, akumulirane neplaćene obveze Ministarstva obrane dosegle su krajem 1999. godine 930 mil. kn ili 30 posto dugova proračunskih korisnika (Vlada RH, 2000). Ti podaci ukazuju na mogućnost da je prevelika koncentracija moći u Ministarstvu obrane onemogućila smanjenje potrošnje za obranu te nastanak velikih akumuliranih neplaćenih obveza. Ostaje otvorenim pitanje, da li je devijantna alokacija moći utjecala na odgodu uvođenja sustava državne riznice te u kojoj je mjeri pridonijela zadržavanju mekog proračunskog ograničenja čiji su najbolji izraz velike akumulirane neplaćene obveze.

 

Nevidljivi dug mirovinskog sustava

Izdaci za mirovine i socijalnu skrb jedan su od osnovnih uzročnika rasta javnog duga u razvijenim zemljama. Pri tome posebno zabrinjava tzv. nevidljivi dug koji nastaje zbog starenja stanovništva (Ott, 1997:62). U Hrvatskoj je nastajanje nevidljivog duga ubrzano korištenjem mirovinskog sustava za rješavanje tekućih problema nezaposlenosti (Akrap, 1997). Nevidljivi dug očituje se u velikoj razlici između tekućih prihoda i rashoda mirovinskog fonda, te pojavi skrivenog javnog duga prema umirovljenicima koji je nastao zbog nepoštivanja pravila usklađivanja mirovina s kretanjem plaća.

Umirovljenicima je Zakonom o osnovnim pravima iz mirovinskog i invalidskog osiguranja ("Narodne novine", broj 53/91.) zajamčeno usklađivanje mirovina s kretanjem plaća svih zaposlenih u Republici Hrvatskoj. Osim toga, Uredbama o utvrđivanju najvišeg iznosa mase sredstava za isplatu mirovina ("Narodne novine", broj 93/93. do 91/94.) rast sredstava za isplatu mirovina je ograničavan. Sveobuhvatnost ovih propisa bila je uvjetovana pridržavanjem usvojene restriktivne politike dohodaka koja je morala spriječiti da se inercija zasnovana na indeksaciji-unazad ne nastavi i nakon objave Stabilizacijskog programa iz listopada 1993. godine (Anušić et al., 1995). Dakle, ograničenje mase sredstava za isplatu mirovina pratilo je ograničenje rasta mjesečnog platnog fonda. Napuštanjem politike dohodaka kao "sidra" stabilizacijskog programa, te nastavljenim neusklađivanjem mirovina s kretanjem plaća grubo su ugrožena zakonom zajamčena prava umirovljenika.

Posljedica neusklađenosti formalnih i neformalnih institucija jest akumulacija skrivenog javnog duga prema umirovljenicima koji se procjenjuje na 30 mlrd. kn (Svjetska banka, 2000:25). Nova koalicijska vlada priznala je postojanje tog duga (Vlada RH, 2000b:21) te se upravo priprema zakon kojim će se utvrditi rješenja za njegovo vraćanje.

 

Ciljevi upravljanja javnim dugom Republike Hrvatske

Smanjivanje troška duga standardno se smatra osnovnim ciljem upravljanja javnim dugom. U tranziciji bi, objašnjava Kalderen (1997) sekundarni ciljevi ipak trebali biti na prvom mjestu. To se prije svega odnosi na ulogu koju vlada i središnja banka mogu odigrati pri razvitku financijskih tržišta. Trezorski zapisi Ministarstva financija bitan su instrument kratkoročnog javnog duga, jer trezorski zapisi (uz blagajničke zapise HNB) daju referentnu bezrizičnu kratkoročnu kamatnu stopu i time pomažu definiranju elementarnih parametara na tržištu novca (Narodna banka Hrvatske, 1996).

Ott et al. (2000:16) predlažu refinanciranje starog duga novim i utrživim instrumentima. Na taj bi se način domaće tržište javnog duga produbilo, a povećana likvidnost tržišta utjecala bi na dodatno povjerenje ulagača. Središnja banka dobila bi više prostora za korištenje neizravnih, tržišnih mehanizama pri provođenju monetarne politike (Quintyn, 1997), a buduća stabilna krivulja prinosa po dugoročnom javnom dugu postala bi najpouzdaniji tržišni signal o tome da li se i gdje (u zemlji ili inozemstvu) nacionalnom gospodarstvu isplati zaduživati (Bubaš, 1998).

Pri razmatranju ciljeva upravljanja javnim dugom posebnu pažnju treba posvetiti državnim jamstvima. U proteklom razdoblju tranzicije državna jamstva su korištena kao instrument selektivne ekonomske politike. Osnova svrha izdavanja jamstava ne bi smjela biti spašavanje problematičnih poduzeća, već smanjivanje troškova financiranja zdravih gospodarskih subjekta. Drugim riječima, državno jamstvo treba prestati biti instrument sanacijske politike i postati instrument politike poticanja investicija, izvoza i slično (Ott et al., 2000).

 

Zaključak

Zajedničko svim teorijama političke ekonomije fiskalnog deficita i javnog duga jest da posredno pretpostavljaju dugu demokratsku tradiciju, društveni konsenzus o tržištu kao osnovnom mehanizmu alokacije oskudnih resursa, te visok stupanj razvijenosti financijskih tržišta. Obilježja hrvatskih prilika su slabe institucije, nerazvijeno sekundarno tržište državnih vrijednosnih papira, te postupak donošenja političkih odluka koji često nije demokratski. Stoga postojeće teorije političke ekonomije javnog duga ne mogu objasniti nastanak javnog duga u tranziciji.

Tranzicija samoupravnog socijalizma u tržišnu demokraciju proces je promjene koncepcije uređenja društvenog i ekonomskog sustava. Cilj tranzicije jest promjena uloge države, funkcije cilja financijskog sektora, strukture realnog sektora i svjetonazora građana. Ključni problem tranzicije predstavlja činjenica da su formalne institucije egzogene. Neusklađenost neformalnih i formalnih institucija očituje se u neučinkovitost sudova i samovolji političara na vlasti.

Posebni uzroci nastanka javnog duga Republike Hrvatske jesu preuzimanje obveze plaćanja javnog duga bivše SFRJ (vanjski i skriveni unutarnji dug), tranzicija bankarskog sektora, strukturno zaduživanje pri međunarodnim financijskim organizacijama te neelastičnost rashoda socijalnih transfera u uvjetima pada gospodarske aktivnosti i povećanja udjela neaktivnog stanovništva. U načine financiranja javnog duga u tranziciji treba uključiti iznuđeni javni zajam dobavljača roba i usluga sektora države (neplaćanje dugova proračunskih korisnika) i korisnika mirovinskog osiguranja (neusklađivanje mirovina s kretanjem plaća). Dodatni ciljevi upravljanja javnim dugom u tranziciji nastaju zbog potrebe poticanja razvoja financijskih tržišta.

Obilježja procesa tranzicije, navedeni uzroci nastanka i načini financiranja javnog duga, te dodatni ciljevi upravljanja javnim dugom specifičnosti su hrvatskih prilika koje treba uzeti u obzir pri izradi teorije političke ekonomije, a koja bi hrvatski javni dug uokvirila u logičnu cjelinu.

 

LITERATURA:

AKRAP, A., 1997. Demografske i ekonomsko-socijalne odrednice ekonomski aktivnog i umirovljeničkog stanovništva republike Hrvatske od kraja 20. do polovice 21. stoljeća. U: Reforma mirovinskog sustava - zbornik radova. Zagreb: Republički fond mirovinskog i invalidskog osiguranja radnika Hrvatske.

ALESINA, A. and PEROTTI, R., 1994. The Political Economy of Budget Deficits. Washington: IMF, (WP/94/85).

ANUŠIĆ, Z. (et al.), 1995. Put u nisku inflaciju: Hrvatska 1993. - 1994. Zagreb: Vlada Republike Hrvatske.

BABIĆ, A., 1997. Vanjska zaduženost i pokazatelji zaduženosti Republike Hrvatske 1994-96. Privredna kretanja i ekonomska politika, 61, 65-100.

BABIĆ, M.; JURKOVIĆ, P. i ŠONJE, V., 1999. Banking System Development in Croatia. Zagreb Journal of Economics, 3 (3), 75-113.

BEJAKOVIĆ, P., 2000. Značenje usklađenosti formalnih i neformalnih institucija kao čimbenika gospodarskog razvoja i društvene stabilnosti. U: Okrugli stol Institucionalizam [online]. Available from: http://www.ijf.hr/institucionalizam/bejakovic.htm [27.5.2000].

BOŽIĆ, O., 2000. Razvoj europskih društvenih institucija te njihova obilježja u Hrvatskoj. U: Okrugli stol Institucionalizam [online]. Available from: http://www.ijf.hr/institucionalizam/ bozic.html, [27.5.2000].

BUBAŠ, Z., 1998. Hrvatski javni dug: slika bez okvira? Financijska praksa, 22 (4-5), 517-536.

CRKVENAC, M., 1997. Ekonomska politika. Zagreb: Informator.

EGGERSTON, T., 1999. Ekonomika institucija u tranzicijskim gospodarstvima. Financijska praksa, 23 (1), 63-95.

EGGERSTON, T., 2000. Neoinstitucionalna ekonomija. Financijska teorija i praksa, 24 (1), 145-157.

JANKOV, Lj., 2000. Problemi banaka: uzroci, načini rješavanja i posljedice. HNB Pregledi, P-2.

KALDEREN, L., 1997. Debt management function and their location. In:  V. SUNDARARAJAN, ed. Coordinating public debt and monetary management. Washington, D.C.: International monetary fund.

KLISKA, S., 1991. Stanje i aktualni problemi devizne štednje.  Financijska praksa, 15 (11-12), 633-644.

KRAFT, E., 1995. Post-socialist Bank Crisis and the Problems of Institution-building. Privredna kretanja i ekonomska politika, 38, 15-59.

KUŠTRAK, D., 2000. Interview u časopisu BANKA. Banka: financijsko - poslovni mjesečnik, 10 (4), 38-43.

LOKIN, B. (et al.), 2000. Zaključci na temelju istraživanja i analiza o nelikvidnosti globalnog sustava i prijedlozi okvirnih rješenja. Zagreb.

MARĐETKO, S., 1996. Sanacija PBZ: iskopavanje točnih podataka. Banka: financijsko - poslovni mjesečnik, 7 (9), 24-32.

MATES, N., 1991. Specifičnosti nastajanja državnog duga u Jugoslaviji. Financijska praksa, 15 (9-10), 461-471.

MINISTARSTVO financija, 1998. Godišnje izvješće Ministarstva financija 1994.-1997. Zagreb: Ministarstvo financija.

MINISTARSTVO financija, 1999. Godišnje izvješće Ministarstva financija za 1998. godinu. Zagreb: Ministarstvo financija.

MINISTARSTVO financija, 2000. Mjesečni statistički prikaz Ministarstva financija, 53. Zagreb: Ministarstvo financija.

NARODNA banka Hrvatske, 1997. Izvješće Saboru: stanje u bankovnom sustavu Hrvatske. Privredna kretanja i ekonomska politika, 59, 37-92.

OTT, K., 1997. Mirovinski sustav i održivi proračun. U: Reforma mirovinskog sustava -zbornik radova. Zagreb: Republički fond mirovinskog i invalidskog osiguranja radnika Hrvatske.

OTT, K. (et al.), 2000. Ekonomika javnog sektora: Stanje, problemi i moguća rješenja. Newsletter - povremeno glasilo instituta za javne financije, 4.

OTT, K. (et al.), 2000b. Javne financije u Hrvatskoj. Zagreb: Institut za javne financije.

QUINTYN, M., 1997. Government Versus Central Bank Securities in Developing Market-Based Monetary Operations. In: SUNDARARAJAN, V., ed. Coordinating public debt and monetary management. Washington D.C.,: International monetary fund.

RIBNIKAR, I., 1992. A Soft Transition to Market Economy. In: Privatisation: An International Symposium. Bled.

SVJETSKA banka: odjel za Albaniju i Hrvatsku, 2000. Pregled mjera za gospodarsku reformu i rast [online]. Available from: http://www.worldbank.hr/wb000410_cro2.pdf  [27.5.2000].

ŠONJE, V., 1996. Banking System in Croatia: Evolution, Structure and Performance. Privredna kretanja i ekonomska politika, 54, 45-63.

ŠONJE, V., 1997. O statističkim podacima o javnom dugu Republike Hrvatske. Privredna kretanja i ekonomska politika, 61, 131-139.

ŠKREB, M., 2000. Izlaganje Guvernera Hrvatske narodne banke dr. Marka Škreba u Hrvatskom državnom saboru: Uvod u raspravu o materijalima HNB-a, 12.-21. travanj 2000. godine [online]. Available from: http://www.hnb.hr/priopc/izlaganje-guvernera.htm [18.4.2000].

ŠUŠTERČIČ, J., 2000. Nagli ili postupni pristup tranziciji: obrtanje redoslijeda. Financijska teorija i praksa, 24 (1), 1-18.

ŠVALJEK, S., 2000. Fiskalni deficit i javni dug: politika, teorija i empirija. Doktorska disertacija. Ekonomski fakultet Zagreb.

VLADA Republike Hrvatske, 1997. Memorandum Vlade Republike Hrvatske o gospodarskoj politici (Neslužbeni prijevod). Privredna kretanja i ekonomska politika, 56.

VLADA Republike Hrvatske, 2000. Prikaz dugova proračunskih korisnika: prilog uz Prijedlog državnog proračuna Republike Hrvatske za 2000. godinu. Zagreb: Vlada Republike Hrvatske.

VLADA Republike Hrvatske, 2000b. Program rada Vlade RH 2000. - 2004. godine. Izvješća hrvatskog sabora, 258.

VLADA Republike Hrvatske, 2000c. Multimedijska prezentacija prvih sto dana vlade [online]. Available from: http://www.hrt.hr/vijesti/arhiv/2000/05/15/, [16.5.2000].


M a r i n  B o ž i ć : Croatian Public Debt in Transition

Summary

 

Common to all models of political economy of fiscal deficit and public debt is that they implicitly assume functioning democracy, market as the scarce resources basic allocation mechanism, and deep financial markets. In the case of the Croatia, institutions are weak, secondary market for government bonds have been underdeveloped while the process of political decision-making very often was not democratic. Hence, existing models of political economy of public debt cannot explain accumulation of Croatian national debt.

The purpose of this paper is to emphasize characteristics of Croatian public debt in transition (1990. - 2000.). First part of this paper deals with limited applicability of public debt political economy models to Croatian situation, and specifies aspects of public debt inherent to transition. Second part of the paper investigates the origins, ways of financing, and aims of Croatian public debt management. The origins of debt are: inherited Yugoslav external and (hidden) internal debt, financial sector transition and production restructuring. Ways of financing analyzed are state budget arrears and financing of social transfer system deficit. Towards the end of the paper, aims of public debt management are discussed.

Key words: political economy, transition, public debt, Croatia.


[1] Autor se zahvaljuje na korisnim savjetima dr. sc. Zoranu Bubašu, dr. sc. Sanji Andrijašević i Ivani Peters. Za sve pogreške u ovom radu odgovoran je isključivo autor.

[2] Božić O. (2000) uzroke neučinkovitosti sudbene vlasti traži u nedovoljnom broju, neiskustvu i neefikasnosti sudaca, neodgovarajućoj tehničko-tehnološkoj opremljenosti sudova, te nedovoljnom stupnju neovisnosti sudbene vlasti od izvršne.

[3] Šonje (1997) ukazuje na posebnu značajku "alociranog duga". Naime, iako je država prema stranim vjerovnicima preuzela obvezu vraćanja duga, nije se odrekla potraživanja prema izvornim dužnicima, pa bi državni proračun trebao biti samo neutralni kanal plaćanja prema inozemstvu, dok bi teret otplate snosili oni korisnici koji su se svojedobno i koristili tim kreditima. Ipak, kako piše Bubaš (1998), prema vjerovnicima u inozemstvu dužnik je Republika Hrvatska: njih ne zanima kako će i hoće li država uspjeti naplatiti svoja potraživanja u zemlji.

[4] "Londonski" i "Pariški" klub kolokvijalni su nazivi za skupinu poslovnih banaka, odnosno zemalja vjerovnika Republike Hrvatske.

[5] Cilj zamjene državnog vlasništva društvenim bilo je povlačenje utjecaja države iz ekonomskog sustava.

[6] Zbog već tradicionalne jugoslavenske politike jeftinog domaćeg novca, devizni depoziti nisu nikad predstavljali osobito bitan izvor sredstava za kreditiranje. Banke su do uvođenja međubankarskog tržišta prikupljale deviznu štednju jer je to bio jedini način da pribave devizna sredstva potrebna komitentima banke za plaćanje uvoza sirovina, reprodukcijske opreme i sl.

[7] Socijalni transferi uključuju izdvajanja sredstava javnog sektora za socijalnu skrb, mirovinsko i zdravstveno osiguranje, te osiguranje za vrijeme nezaposlenosti.